미등록이주노동자의 합법화 방안

- 유럽의 사례를 중심으로 -

                                                                                                                                                                                 황필규, 공익변호사그룹 공감

“사람들이 여기에 오래 있었고 이들을 돌려보낼 수 있는 가능성이 없다면 합법화가 고려되어야 하고 이들이 세금을 납부하고 영국 경제에 합법적으로 기여할 수 있도록 하여야 한다.”

“『이방인을 시민으로』(Strangers Into Citizens)는 인도적, 경제적, 재정적 그리고 행정적 근거에 기초하여 미등록 이주민에 대한 일회적인 합법화에 관한 주목할 만한 주장을 펼쳐 왔다. 나는 우리가 공정하고 투명한 이민시스템을 구축하기 위하여 함께 일할 수 있기를 희망한다.”

“본 의회는 영국 국경의 통제를 강화하고 이민절차에 새로운 감시와 평가시스템을 도입하고자 하는 정부의 노력을 인정하고; 영국에 현재 500,000명에 이르는 미등록 이주민이 거주하면서 일하고 있다는 내무성의 평가를 주목하며; 나아가 이러한 이주민의 대다수는 불법의 그늘에서 생활하고 있음에도 불구하고 소중한 경제적 기여를 하고 있음을 인정하고; 일정한 이주노동자집단의 합법화가 1조 파운드의 세수확대를 가져올 것이라는 공공정책연구소(Institute for Public Policy Research)의 추산을 확인하며; 시민권으로 이어지는 장기체류 미등록 이주민의 일회적인 합법화를 위한 『이방인을 시민으로』(Strangers Into Citizens) 캠페인을 축하하고; 그리고 4년 이상 영국에 거주한 이주민에게 2년간의 노동허가를 부여하고, 이들이 영어 시험과 고용주나 지역사회 지도층의 긍정적인 추천을 통하여 무기한 체류허가가 부여될 수 있도록 하는 것을 고려하는 완전한 초당파적인 논의를 촉구한다.”

1. 합법화는 현재진행형: 2009년 벨기에와 아일랜드의 사례

유럽에서 미등록 이주민의 합법화는 현재진행형이다. 벨기에는 2009년 9월 15일부터 12월 중순까지 합법화 프로그램을 진행하고 있다. 수만 명의 미등록 이주민의 합법화가 예상되고 있는 그 합법화의 주된 기준은 체류기간, 언어 능력, 사회통합 정도 등이다. 비록 벨기에 정부가 “대규모 합법화”가 아니고 “개별적인 기초”하에 합법화가 이루어질 것이라는 점을 강조하고는 있지만 구체적인 기준에 입각한 사회통합의 정도를 증명하게 되면 합법적인 장기체류가 보장되는데, 벨기에에서 2년 반 이상 일을 한 이주민도 고용계약서와 지역노동카드(regional labour card)를 제시하면 합법화 신청을 할 수가 있고, 언어 능력, 어학강좌 수강, 취학 자녀 등은 유리하게 작용할 수 있다. 약 25,000명의 미등록 장기체류자가 직접적인 혜택을 보게 될 것으로 예상되고 있는데 일반적으로 미등록 체류기간이 6년 이상, 가족이 있는 경우에는 5년 이상이 되어야 하고, 난민신청자의 경우에는 4년 이상 결정이 이루어지지 않았다면 합법적인 체류자격이 부여되게 된다.

아일랜드의 경우도 2009년 10월 1일 연말까지 “연결 비자”(bridging visa)의 도입을 통하여 합법화 프로그램을 시행하고 있다. 한시적인 합법적 체류자격을 부여하는 이 비자는 “본인의 잘못 없이” 미등록 상태에 이르게 된 이들에게 제공되게 된다. 4개월간의 한시적 체류허가를 제공하는 이 비자는 그 소지자에게 합법적인 일자리를 찾을 기회를 제공하거나 이미 고용된 상태라면 기업․무역․고용부(Department of Enterprise, Trade and Employment)에 고용허가를 얻을 수 있는 기회를 제공한다. 이 조치는 현재 30,000명에 이르는 아일랜드 내 미등록 이주민 중 수천 명에게 그 혜택이 돌아갈 것으로 예상된다. 관련 단체에서는 고용주가 이주민 입국 후 고용허가를 받을 수 있도록 하겠다고 약속하였으나 이를 지키지 않았거나 이들의 허가 갱신을 해주지 않은 수십 건의 사례를 접수한 바 있다. 이들 이주노동자들은 법적인 공백 상태에서 보험료를 납부하고 있음에도 불구하고 사회보장의 혜택을 누릴 수 없는 경우가 많이 있었다. 사용자의 책임을 이주민에게 전가할 수 없다는 것이 이 조치의 기본 취지이다. 아일랜드 정부는 이 프로그램은 미등록 이주민 중 특정한 부류에게만 적용되는 한시적인 조치일 뿐 “합법화”가 아니며 불법 입국한 이들에게는 적용되지 않는다는 점을 강조하고 있다.

2. 합법화의 모범사례: 2005년 스페인 합법화 프로그램

(1) 배경 및 내용

2005년 1월 스페인내 외국인의 권리와 자유 그 사회통합에 관한 기본법(Organic Law) 4/2000이 발효되었는데 이 법은 스페인내 미등록 이주노동자의 합법화를 포함한 미등록 이주에 대한 포괄적인 접근을 제시하였다. 합법화 절차는 2005년 2월부터 5월까지 3개월간 진행되었는데 그 대상은 이주노동자에 국한되었고 이주노동자의 배우자와 자녀, 학생 및 자영업자는 그 적용대상이 아니었다. 또한 노동자가 아닌 사용자가 신청서를 제출하도록 하였고 한 가구 이상에 고용된 가사노동자만 스스로 신청할 수 있도록 하였다.

합법화를 위하여 이주노동자는 다음의 요건을 충족시켜야 했다.

① 여권 혹은 여행증명서 원본과 전체 사본의 소지;

② 법 발효 전 최소 6개월간 스페인 거주;

③ 2004년 8월 8일 이전에 스페인 도시의 인구등록처에 등록 및 그 시점 이후 지속적인 스페인 거주;

④ 향후 최소 6개월 이상의 고용계약 (농업의 경우는 3개월 이상);

⑤ 직업수행능력에 관한 공익학위, 수료증 혹은 증명;

⑥ 스페인과 본국에서의 범죄 경력의 부존재, 그 증거는 번역되고 본국 외교사절이나 영사관에서 공증되어야 함;

⑦ 스페인 입국금지의 부존재, 단 그 입국금지가 미등록 거주나 노동으로 인한 강제퇴거로부터 유래하는 경우는 예외로 함;

⑧ 잠재적 수혜자는 스페인 사회보장제도에 이미 편입되어 있지 않으면 편입되어야 함.

신청서를 제출하는 회사는 관련 사회보장체계에 등록되어 있어야 하고 납세위무 사회보장납부금을 모두 납부하였어야 했고 또한 최저임금기준을 충족시키는 계약을 최소 6개월 기간 이상 이주노동자와 체결하였어야 했다. 다수의 사용자를 위하여 일하는 가사노동자의 경우 그가 일주일에 30시간 이상 일하고, 2년 이상 지역당국에 등록되어 있어야 하며, 1년 계획서를 소지하고 있어야 했다. 일반적으로 대다수의 합법화 신청은 가사노동자, 건설, 농업 및 의료분야 종사자들에 의해 이루어졌다. 승인된 신청자의 갱신 가능한 1년간의 체류와 고용허가를 제공받았다. 이 프로그램은 광범위하게 노사 양측 단체 의견을 수렴함을 통하여 디자인되고 시행되었다. 결국 700,000 건의 신청자 중 577,923명이 합법화되었고 합법화된 이주노동자의 약 81%가 사회보장체계에 참여하였다.

(2) 평가

이 조치는 미등록 이주노동자와 그 가족에게 합법적 지위를 부여하고 공공서비스, 건강, 사회보장지원을 보장함으로써 이들에 대한 보호와 개선된 직업 혹은 생활 환경을 증진시켰다.

이 조치는 또한 스페인내 이주노동자의 “양질의 노동“(decent work) 증진에 기여하였다. 이 조치는 지하경제의 미등록 인구의 증가의 문제와 이에 수반하는 안보의 문제를 다루고 있다. 이 프로그램은 많은 이주노동자를 노동법의 적용 대상으로 만들면서 부도덕한 사용자에 의한 착취를 방지하는 역할을 했다.

비록 이주노동자만이 2005년 합법화 조치의 대상이 되었고 그 가족은 직접적인 대상이 되지 않았지만, 이 프로그램은 수혜자들에게 그들의 가족구성원의 합법화의 기회를 제공함으로써 이들 가족에 대한 긍정적인 영향을 미쳤다. 따라서 약 400,000명의 이주노동자 가족구성원들이 합법화되었다. 이 합법화 프로그램은 이주민의 보호와 사회통합을 보장함으로써 출신국과 체류국의 사회경제적 발전에 긍정적인 효과를 가져왔다. 합법화된 이주노동자들은 또한 정보의 조세 및 사회보장체계에 기여하게 된다.

그러나 이러한 합법화 과정에 전혀 문제가 없었던 것은 아니다. 특히 경직된 절차가 문제되었는데, 많은 이주민들이 6개월 이상의 고용 계약서를 제시할 수 없었고, 많은 이들이 강제퇴거의 두려움 때문에 인구등록처에 등록하지 않았었다. 또한 출신국의 영사관이나 대사관의 과중한 업무로 인하여 신청자의 범죄경력의 조회가 지연되어 기간 내에 신청이 이루어지지 못하는 경우도 있었다.

한편 이 조치는 다양한 맥락과 상황에서 적용될 수 있는 큰 잠재력이 있다. 이 프로그램은 스페인과 다른 유럽 국가의 과거 합법화 프로그램의 교훈들에 기초해있다. 또한 이 조치는 정규적인 이주의 영역과 이주통제의 영역을 확장하는 내용을 모두 포함하는 포괄적인 프로그램의 한 부분을 구성하고 있다는 점이 특징적이었다. 노동자와 사용자 단체 모두가 이 프로그램을 만들고 실행하는 데 있어서 적극적으로 참여했고, 이 조치는 노동시장에 존재하는 미등록 이주민의 수를 실질적으로 축소시킴으로써 이주노동의 운영을 용이하게 하였다. 결국 이 조치는 이주노동자를 공식경제에 편입시킨다는 목적으로 성공적으로 달성함으로써 인권침해나 착취의 사례를 감소시키고, 사회보장체계를 강화하고, 노동자간의 경쟁을 약화시킬 수 있었다.

3. 합법화의 근거

(1) 미등록 상태를 강제하는 상황에 대한 대응

장기체류 미등록 이주민은 많은 경우 “불법 이민자”라기 보다는 합법적인 입국 후 난민인정절차의 관료주의적 지연으로 불법 상태에 놓이게 되었거나 이주관련 법제의 변화나 체류기관 도과로 미등록 상태에 놓이게 된 이들이다. 고용허가제나 국제결혼, 연예․유흥비자를 통해 합법적으로 한국으로 들어오는 이주민들의 경우에도, 과도한 송출비용, 계약 내용을 불일치 혹은 계약외의 불이익, 정보제공의 부실 등 이주과정 자체에서 미등록 상태를 사실상 강제하는 부정적인 요소들이 산재되어 있다.

(2) 장시간의 경과로 인한 체류자격의 부여

본국으로 돌아가지 않는 상황이나 이유가 무엇인건 간에, 이들은 거주국과의 오랜 결합으로 통해 사실상 계속 머무를 수 있는 권리를 획득했다고도 볼 수 있다. 시간이 경과함에 따라 강제퇴거를 할 수 있는 국가의 도덕적 권리를 소멸하고, 합법적인 지위에 관한 이주민의 주장을 강화된다고 보아야 한다. 미등록이라는 것은 행정법규의 위반에 불과하고 형사범죄가 아니다. 따라서 일정 기간, 예컨대 5년, 경과 후에는 이들에게 합법적인 거주 자격을 부여하는 것이 적절할 수 있다. 2009년 영국 런던정경대학의 보고서에 의하면 5년을 기준으로 한 하법화 조치가 영국 내 725,000명의 미등록 이주민 중 약 450,000명을 합법화시킬 것이라고 한다.

(3) 다른 합리적 대안의 부재

다른 현실적인 대안은 없다. 영국내무성의 경우 1년에 약 11,000명에서 25,000명의 미등록 이주민을 강제퇴거 시키는데 그 비용이 이주민 1인당 11,000 파운드에 이른다. 50만명의 이주민을 강제퇴거 시킬 수 있는 방법은 없다. 이는 비현실적일 뿐만 아니라 비도덕적이다.

(4) 법의 영역 밖의 하류 계층의 양산의 위험성

합법화를 하지 않을 경우, 법의 영역 밖에 존재하는 상당 정도의 하류 계층을 양산할 위험이 존재한다. 이는 이주민에게 뿐만 아니라 거주국에도 부정적인 결과를 초래할 수밖에 없다. 합법화는 이주민들로 하여금 법을 준수할 수 있도록 하고 경제적으로나 다른 방법으로 사회에 기여하게 한다.

(5) 불법과 착취로 얼룩진 지하경제의 활성화의 위험성

합법화가 이루어지 않으면, 착취와 인신매매가 횡행하는 법의 영역 밖의 지하경제의 존재를 허용하게 된다. 반면에 합법화는 지하경제를 약화시키고 불법적인 이민을 억제하게 된다. 이것은 2005년 스페인의 합법적 조치의 경험이기도 한데, 당시 이 조치는 실질적이고 긍정적인 경제적 효과를 가져왔을 뿐만 아니라 이민의 정도도 줄어들었다.

(6) 국가경제상 긍정적 효과

2009년 영국 런던정경대학의 보고서는 『이방인을 시민으로』(Strangers Into Citizens) 제안에 의하면 합법화를 통해 3조 파운드의 경제적인 효과를 영국 경제에 가져올 수 있을 것이라고 평가했다.

(7) 근거 없는 미등록 양산의 주장

합법화는 추가적인 미등록 이주를 초래할 것이라는 주장이 합법화 반대의 주된 근거로 제시되고 있다. 그러나 이주의 동기는 합법화에 대한 불분명하고 추상적인 미래에 대한 기대보다는 훨씬 단기적인 것이다. 이러한 주장은 일견 그럴듯해 보이지만 이는 마치 사면 때문에 교통법규가 지켜지지 않고 공소시효 때문에 범죄자가 양산되기 때문에 사면제도와 공소시효 제도를 폐지해야 한다는 주장만큼이나 근거 없고 근시안적인 발상일 수 있다.

(8) 잠재적 기여자로서의 합법화 대상

합법화의 수혜자는 대부분 가장 숙련되고, 젊고, 일할 능력이 있는 이들로서 상당한 경제적 기여가 가능한 이들이다. 또한 경제적으로 뿐만 아니라 다른 방법으로도 상당한 기여를 할 수 있을 것이다.

(9) 출입국관리 자원의 합리적 운영

합법화는 출입국관리 당국의 자원, 즉 그 인력과 시설 등을 합리적으로 운영할 수 있도록 해준다. 단순히 체류자격이 없는 이주민이나 그 가족보다는 인신매매 가해자나 범죄자들의 강제퇴거에 집중하여 효과적이고 유의미한 출입국관리가 이루어질 수 있도록 할 수 있다.

(10) 인권과 도덕의 존중

합법화의 문제는 21세기의 가장 중요한 인권과 도덕의 문제 중의 하나이기도 하다. 합법화는 이주의 자유와 국가의 국경통제권의 올바른 균형을 확보하게 해준다. 합법화는 사회 전체에 이익이 돌아갈 수 있게 해주는 공동선을 위한 조치이다.

4. 합법화 방안의 구성

(1) 객관적인 상황의 파악

많은 이들이 미등록 상태에 놓이게 되는 상황을 방지하는 것이 중요한데, 만약 이들이 본국으로 돌아가는 것이 불가능하거나 기대될 수 없다면 합법화 조치의 가능성을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 우선적으로 미등록 이주민 인구를 파악하고 이들이 본국으로 돌아가게 될 가능성이 많은지 아니면 현재 거주국에 머무를 가능성이 많은지를 판단하여야 한다. 미등록 이주민의 상황을 인도적 및 인권적 관점에서 평가하고, 사회통합과 본국귀환을 포함하여 합법화가 이들에게 미칠 영향에 대해 검토하여야 한다. 이주민에 대한 경제적 수요와 미등록 이주민이 이 수요를 어느 정도 어떻게 충족시키고 있는지도 판단되어야 하고, 나아가 미등록 이주민의 경제적 기여와 합법화가 가져올 지하경제, 사회보장, 조세 등에 대한 효과에 대해서도 검토할 필요가 있다. 그러나 무엇보다도 이미 사회구성원으로 존재하는 장기체류 이주민들의 권리가 존중되고 그 목소리가 반영될 수 있어야 한다는 원칙이 항상 견지될 필요가 있다.

(2) 이주민정책 전반에 대한 재평가

단기순환식 이주노동정책만이 존재하는 한국과 같은 국가에서의 합법화 프로그램은 그 자체 한계를 가질 수밖에 없다. 따라서 합법적인 장기체류의 가능성을 적극적으로 보장하는 이주민정책의 전환이 반드시 고려되어야 한다. 다만 단기순환식 이주노동정책만이 존재하는 경우에도 징기체류 미등록 이주민에 대한 합법화 조치는 일반적으로 합법화가 가져올 수 있는 긍정적인 효과의 상당 부분을 그대로 가져올 수 있는 것도 사실이다. 그리고 합법화 조치는 기존의 한국의 “합법화 아닌 합법화 조치”가 그래왔듯이 단지 과거 체류자격 체류에 대한 제재를 억제하면서 출국 준비만을 위한 것이어서는 안 된다.

(3) 합법화의 양상에 대한 구상

외국의 선례에서 보여지듯이 합법화 조치는 각 국가가 처한 상황에 따라 매우 다양한 형태를 띨 수밖에 없다. 또한 주로 유럽에서 이루어지고 있는 “대규모 합법화”인가 아니면 “개별적인 기초”하의 합법화인가의 논란 역시 그 합리적인 핵심과 구체적인 맥락 속에서 파악될 필요가 있다. 적어도 이러한 논의의 기초는 합법화가 이주민정책의 하나의 중요한 부분을 차지하고 있음을 드러내고 있고 그 필요성에 대한 공감대를 전제로 한다. 다만 유럽연합의 경우 한 국가의 합법화 조치가 바로 직접적으로 다른 국가의 이주민정책에 영향을 미칠 수밖에 없는 구체적인 현실이 존재함을 인식할 필요가 있다. 따라서 한국에서 합법화 방안을 논의함에 있어서는 “대규모 합법화”인가 아니면 “개별적인 기초”하의 합법화인가의 형식적인 논의가 아니라 그 필요성은 인정하는 전제 하에서 그 구체적인 기준과 이주민정책의 다른 요소들과의 유기적인 결합이 고민되어야 한다.

(4) 명확한 기준과 유연성의 확보

다른 국가의 선례를 보더라도 체류기간은 가장 기본적으로 중요한 기준이 된다. 다만, 사회통합의 정도, 즉 고용과 언어, 가족과 취학자녀, 난민신청자 등 특수한 상황 등을 충분히 고료하고, 그것이 실체적인 것이든 절차적인 것이든 개별적인 사례에 따라 유연한 대응을 가능할 수 있도록 하여야 한다.

(5) 합법화의 효율성과 효과성의 극대화

합법화 방안이 마련되고 이것이 효율적이고 효과적으로 이행되기 위해서는 다른 관련 조치들이 수반되어야 한다. 상당 규모의 신청을 처리하기 위해서는 행정력의 강화가 이루어져야 하고, 행정적인 요건을 최소화시킬 필요가 있으며 허위신고를 방지할 방안이 마련되어야 한다. 합법화된 이주민의 사회통합 프로그램이 마련되어야 한다. 합법화의 준비와 이행을 위해 사용자, 노동자, 미등록 이주민, 시민 사회의 의견을 수렴하여야 한다. 합법화 프로그램이 미등록 이주민에게 널리 알려질 수 있도록 하여야 하고 동시에 그 내용과 긍정적 효과에 대하여 언론과 일반 대중에게 충분히 설명될 수 있도록 하여야 한다.